Новости
/ Сергей Хорунжий о голосовании по поправкам в Конституции

Сергей Хорунжий о голосовании по поправкам в Конституции

06
мая
2020
Сергей Хорунжий о голосовании по поправкам в Конституции
30 апреля 2020 года доцент кафедры Воронежского филиала Академии, член Совета ВРО Ассоциации юристов России Сергей Хорунжий высказал свою точку зрения по поводу всероссийского голосования по поправкам в Конституции.

О легитимности процедуры принятия поправок

Действительно, предусмотренная Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1–ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке) процедура вызвала критику ряда оппозиционных политиков и СМИ. В качестве причин негативной оценки называются допущенные якобы нарушения норм международного права, а также несоответствие положений Закона о поправке «признанным» демократическим процедурам стран с развитой электоральной демократией. Основными аргументами отказа в признании легитимности положений Закона о поправке выступают, как правило, три: первый – однократность действия принятого закона и отсутствие процедуры общероссийского голосования в системе действующего законодательства; второй – невозможность проголосовать за каждую поправку отдельно и третий – не предусмотренный указанным Законом «кворум участия». Так ли это? Попытаемся разобраться с учетом требований международных норм.

Первое. Взятые за основу нормы Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» были, по сути, дополнены правилами общероссийского голосования. Допустимо ли это с точки зрения действующих в наше время представлений о демократии и народовластии, законе и легитимности?

В ответе на данный и последующий вопросы позволим некоторые апелляции к весьма уважаемому международному органу по конституционному праву, созданному при Совете Европы – Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право), состав которой включает в себя представителей почти 60 государств.

Венецианская комиссия, проведя обширное исследование разнообразных вариантов изменения Конституции в национальном законодательства ряда стран, проанализировав различные способы и процедуры изменений текстов основных законов, зафиксировала не только отсутствие какого-то общего для всех варианта единого подлинно демократического и «цивилизованного» пути, но, что принципиально для нас, указала на недопустимость таких попыток. Невозможно и не желательно, говорит Венецианская комиссия, даже пытаться сформулировать абстрактно лучшую модель конституционной поправки. Точка баланса, поясняет Комиссия, между жесткостью и гибкостью в разных государствах может быть разной, в зависимости от политического и социального контекста, конституционной культуры, возраста, деталей и особенностей Конституции и ряда других факторов. Кроме того, этот баланс не является статичным, но может меняться со временем, отражая политические, экономические и социальные преобразования (CDL-AD(2010)001).

Отсутствие «волшебной формулы», по терминологии Комиссии, вызвано объективными основаниями – поиском и установлением «надлежащего баланса» между требованиями «жесткости» («конституционной стабильностью») и «гибкости» при определении конкретной конституционной модели (CDL-AD(2013)029). Оценка достигнутого конституционного баланса возможна только по отношению к конституционной системе конкретного государства: даже в старых и устоявшихся конституционных демократиях, заключает Комиссия, зачастую далеко не ясно, является ли баланс оптимальным, хотя такие системы, как правило, со временем разрабатывают механизмы для компенсации дисбалансов. Сказанное обеспечивается либо через исправления слишком строгих правил внесения поправок путем гибкой интерпретации конституционного текста, либо путем дополнения слишком гибких правил жесткими процедурами внесения поправок в Основной закон.

На самом деле, нормы федерального законодательства дополняются новой субсидиарной процедурой, по сути развивающей существующие конституционные формы и гарантии участия граждан в управлении делами государства (статья 32 Конституции РФ). В этом смысле участие граждан страны в общероссийском голосовании призвано снизить иногда уместную критику в адрес Парламента о техническом подходе к процессу принятия законов, а также отсутствии должного и широкого обсуждения с гражданским сообществом.

Общероссийское голосование обеспечивает указанную конституционную гарантию непосредственного участия граждан в управлении делами государства, а также «открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа» (Венецианская комиссия) и, тем самым, достижение искомого баланса конституционно защищаемых ценностей.

Второе. Вполне понятно и оправдано желание граждан иметь возможность высказать свою позицию по поводу каждой поправки в текст Основного закона. Последнее особенно важно в ситуации, когда Закон о поправке содержит значительное разнообразие самых разных общественно и политически значимых направлений, получающих обновленную конституционную регламентацию: от социальной политики до разграничения предметов ведения, от установления дополнительных цензов для чиновников до определения фиксации единства органов публичной власти.

Вместе с тем, убежден в присутствии понимания у большинства представителей активного гражданского общества объективной невозможности и технологической невыполнимости включения в текст бюллетеня всех поправок по отдельности. Прежде всего речь идет о юридических трудностях, связанных с определением в конституционной доктрине того, что именно следует считать поправкой в Конституцию – изменение ли, дополнение ли, либо лингвистическое уточнение прежней нормы или же как всё перечисленное выше? Любой из ответов повлечет формирование соответствующего текста многостраничного бюллетеня. Будет ли он охватывать отдельные статьи, которые содержатся сейчас в Законе о поправке или же, что полагаю, более точным, потребуется включение в бюллетень буквально каждой позиции, вносящей какое-либо изменение в текст Основного закона, поскольку в Конституции страны не может быть ни одной незначимой «запятой». В случае положительного ответа на эти риторические вопросы, уверен, понятно, что мы со всей очевидностью столкнемся с реальными проблемами технического формирования подобного текста бюллетеня и возникновением вопросов, связанных с определением механизма подсчета голосов, а также вступления в юридическую силу всего текста в последующем (в ситуации когда, например, связанные между собой поправки не будут приняты в полном объеме).

Современное развитие электоральных процедур позволяет исключить описанную выше избыточно сложную схему реализации гражданами своего конституционного права, дополнив, как указывает Венецианская комиссия, традиционные формы выражения власти народа деятельностью институтов представительной демократии. Полезность прямой демократии и пределы ее использования – фундаментальный аспект этой дискуссии, указывает Венецианская комиссия, уточняя, что «... легитимность конституционной поправки может быть усилена путем непосредственного участия людей в процедуре внесения поправок посредством референдума ... В этой связи Комиссия считает, что для конституционной реформы одинаково законно включать или не включать народный референдум в качестве части процедуры» (CDL-Pl (2017)001). Ключевым в решение вопросов о возможности, допустимости или необходимости использования референдумных процедур являются дискреционные полномочия национального законодателя.

Обратим внимание, что наш законодатель в целях усиления легитимирующей функции подобного голосования пошел значительно дальше, придав его результатам исключительно императивный характер. Последнее не может рассматриваться иначе как «укрепление демократической легитимности конституционной защиты прав человека».

Третье. Говоря о численных (процентных) границах участия граждан в голосовании, следует помнить, что, так называемый, «кворум», как указывает Венецианская комиссия, может принимать две формы: «кворум участия» и «кворум одобрения». Кворум участия (минимальная явка) означает, что голосование действительно только в том случае, если в нем участвует определенный процент зарегистрированных избирателей. Кворум одобрения делает достоверность результатов зависимой от одобрения (или, возможно, отклонения) определенного процента электората. Установление кворума для того, чтобы голосование было действительным, создает у большинства избирателей впечатление, что, если этот минимум не будет достигнут, их мнение не будет учтено. Более того, в случае референдума о принятии решения это блокирует весь процесс. Поэтому лучше, говорит Венецианская комиссия, обойтись без требования кворума, поскольку трудно сделать голосование обязательным. Если должен быть кворум, резюмирует Комиссия, то это должен быть кворум одобрения (принятие минимальным процентом избирателей), а не кворум участия, «который побуждает противников призывать к бойкоту в надежде победить предложение, несмотря на меньшинство».
В другом документе Венецианская комиссия высказывается еще более определенно: не рекомендуется устанавливать минимальный уровень участия, при котором результаты голосования считаются действительными (кворум), так как этим все воздержавшиеся от голосования лица приравниваются к сторонникам отрицательного ответа на вопрос голосования.

В этой связи отметим, что, казалось бы, обоснованные эмоциональные упреки оппозиционно настроенных по отношению к общероссийскому голосованию лиц разбиваются о сухие, но рациональные аргументы, основанные исключительно на широком и всестороннем анализе процедур, в том числе стран со «старыми и устоявшимися демократиями». Более того, именно опыт таких государств позволяет предотвратить имеющие место попытки манипулировать ссылками на «демократические и цивилизованные страны».

Конституционная реформа 1993 года проходила в условиях, радикально отличающихся от современной ситуации. Тогда имел место политический и правовой кризис, вызванный распадом СССР, шло формирование органов государственной власти, по сути, нового государства. Наверное, самым известным конституционно-юридическим событием того периода следует считать исторический Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым были распущены представительные органы государственной власти (Съезд народных депутатов и Верховный Совет), Конституционный Суд был признан «недействующим», а указам Президента была придана высшая юридическая сила. Активные государственно-политические преобразования, происходившие в тот период в нашей стране, существенным образом меняли и правовое регулирование референдумов. Единственным юридическим основанием общенародного голосования 1993 года стал указ Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».

Экстраординарные обстоятельства, вызванные разрушением СССР, сложением полномочий первого и последнего Президента СССР, а также сопутствующие этому весьма турбулентному процессу обретения суверенитета нового государства по степени своего политического накала и правовой анархии (с позиций юридического позитивизма), конечно, нельзя сопоставлять с имеющим своё место в настоящее время постепенным и сравнительно спокойным этапом конституционных преобразований.

Наверное, одним из общих признаков «конституционных голосований» 1993 и 2020 годов является собственно их наименование: в 1993 году, указ Президента, заменивший действие Закона РСФСР «О референдуме», вместо понятия «референдума» ввел «всенародное голосование», сегодня мы участвуем в процедуре «общероссийского голосования». Сразу отметим, что это почти единственное, что объединяет эти две формы непосредственного волеизъявления. По своему же содержанию они значительно различаются. Прежде всего речь идет о голосовании за весь текст Конституции РФ, который, кстати говоря, был опубликован лишь за месяц до голосования – 11 ноября 1993 г. Отсутствие должного обсуждения широкими слоями общественности текста Основного закона, недостаточное информационное сопровождение, объединение голосования по Конституции с выборами депутатов Государственной Думы и формированием Совета Федерации в один день – 12 декабря 1993 года, бесспорно, наложило свой отпечаток на приобретение кампанией референдума и избирательной кампании оттенков чрезвычайных электоральных процессов.

Современное общероссийское голосование носит совершенно иной характер: глубокое экспертное и общественное обсуждение, широкая информационная кампания, возможность граждан как напрямую, так и через институты представительной демократии принять участие в формировании конкретных поправок в текст Конституции на первоначальном этапе их подготовки. Указанные обстоятельства, несомненно, свидетельствует о протекающем в настоящее время постепенном этапе эволюционного изменения текста Основного закона, который обязан объективно отражать существующую государственно-правовую реальность.

Полный текст новостиhttp://vybor-naroda.org/vn_exclusive/163467-est-li-volshebnaja-formula-konstitucionnoj-reformy.html


Дата: 06.05.2020 11:10:00

<<



Анонсы

Все анонсы


Контакты

Схема проезда
Общий отдел
394005, г. Воронеж,
Московский проспект, 143
Телефон: +7 (473) 242-77-65
E-mail: obotdel@vrn.ranepa.ru

Приемная комиссия
Бакалавриат
394005, г. Воронеж,
Московский проспект, д. 143
Телефон:+7 (473) 253-88-07

Магистратура
394005, г. Воронеж,
Московский проспект, д. 143
Телефон:+7 (473) 242-77-21

Аспирантура
394005, г. Воронеж,
Московский проспект, д. 143
Телефон:+7 (473) 247-73-75

Часы работы: 9:00-17:30
E-mail:pk@vrn.ranepa.ru
Пресс-служба
394005, г. Воронеж,
Московский проспект, д. 143
Телефон: +7 (473) 247-73-70
E-mail: svo@vrn.ranepa.ru

Президентская академия – национальная школа управления